关于生态环境损害赔偿制度中的磋商机制，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》明确“主动磋商，司法保障”的基本原则以及赔偿磋商的具体的内容。在摸着石头过河的试点中，诞生了全国首例生态环境损害赔偿协议司法确认案件。

据生态环境部统计，截至2025年5月26日，全国已累计办理生态环境损害赔偿案件约5.51万件，涉及赔偿金额超过330亿元。其中，以磋商方式结案的案件占比超过95%。磋商结案的办案周期比诉讼案件缩短一半以上，由此可见，以磋商方式结案已成为生态环境损害赔偿的政府索赔案件的重要结案方式。

但争议并未随之终止，结案后的修复成果成为了关注的焦点问题。从目的解释论角度分析，紧抓结案率的目的在于最终实现受损生态环境的修复。而实践中通过磋商制度有效实现结案考核并不必然带来案结事了。

从内容层面，磋商以“赔偿”为争议焦点易使“修复”成为空谈

无论是从宏观《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还是到落于微处《生态环境损害赔偿管理规定》《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，均有提到赔偿义务人实际履行阶段对生态环境损失的多元化修复。一般实践中，损害赔偿的责任承担方式多以金钱赔偿进行，而赔偿义务人往往因赔偿金额产生抵触情绪。这就使得关于生态环境损害赔偿启动索赔之后的磋商过程，多聚焦“赔多少”，被更多施以处罚性赔偿意味。

究其原因，不难发现在政府启动索赔后，相关方对于“修复”概念的理解偏狭，将生态环境的“物之损害”理解为静态的损害，进而得出生态环境在发生损害后“不能恢复原状或者恢复原状不适当”，只能通过金钱进行赔偿。同时，相较于实物修复，以金钱方式履行赔偿义务验收效果更直观。金钱赔偿逐渐成为主流方式。

由此又带来新的问题，当所有的赔偿款项到位后，生态环境的修复效果能否得到保障。根据《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》第六条、第八条之规定，生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴本级国库，纳入一般公共预算管理，统筹用于在损害结果发生地开展的生态环境修复相关工作。《生态环境损害赔偿管理规定》第三十条同样规定了生态环境损害赔偿资金的一般用途。但在实践中，纳入公共预算后的资金会受到众多因素影响，其后续统筹、用途等难以及时、针对性、有效落实，就个案中的生态环境损害能否真正实现修复工作或者能否以替代性修复方式完成修复，有待商榷。

从程序层面，形式审查难以有效兼顾修复公益性与义务人私益性

一般而言，民事案件中，司法确认作为特别程序系对协议形式层面的审查。

与一般民事案件司法确认的协议主体不同，政府作为生态环境损害赔偿索赔权利人，经磋商达成一致后，又作为赔偿协议的签订主体，具有主体和身份优势，主导着赔偿协议的起草、签订工作，最终申请司法确认的赔偿协议文本或存在不平等、适当性缺失的风险，在此情形下人民法院若套用一般民事案件司法确认制度的形式审查原则，将极有可能造成当事人个人合法权利让渡于环境公益保护的公共权利。

回归立法本意的破题方案和解决路径

以“修复”为核心完善生态环境损害赔偿制度。从已有的司法实践看，赔偿义务人经济困难、缺乏金钱履行能力者不在少数，尤其是在近些年企业经营困难、为减少企业固废等污染物处置费用而进行的生态环境损害倾倒行为，更反映了当前众多赔偿义务人的履约能力。在此基础上，若仍只重金钱赔偿而轻修复行为，将愈加陷入生态环境损害无法弥补的困境之中。因此，笔者认为，积极探索多元化的损害赔偿履行方式、多措并举，例如：响应国家“3060”政策，实行“以碳代偿”等替代性修复方式，在考虑赔偿义务人修复生态环境经济性、可行性的同时，也能积极助力实现受损环境修复根本目标，提高修复综合效应。

发挥司法审查职能的实质效能，确保赔偿内容适当性和公正性。与民事案件不同，生态环境损害类案件不仅关乎赔偿权利人和义务人，还与公共利益息息相关，具有一定的“公法”性质。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第二十条规定，“人民法院经审查认为协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，裁定确认协议有效。”生态环境领域的司法确认从司法解释层面亦确认了实体审查的原则。实体审查，即人民法院通过对协议主体身份适格问题、赔偿内容、赔偿形式、赔偿适当性问题等进行审查。2025年5月26日最高人民法院发布第46批指导性案例，其中指导性案例260号明确：对于环境民事公益诉讼当事人就生态修复等达成的调解协议或者和解协议，人民法院应当进行实质审查，评估协议的履行能否实现修复受损生态环境、恢复生态环境的状态和功能、消除生态环境损害风险的目的。

笔者认为，经磋商后的生态环境损害赔偿协议，在人民法院司法确认时，亦当参照环境公益诉讼案件相关审查规则，兼顾环境公共利益，同时保障赔偿义务人的合法权益，避免其不当、过度承担赔偿义务。

作者单位：上海市黄浦区人民法院