近期，某地生态环境局的一起行政处罚案件引发了热烈讨论。该局对一家化工企业开展执法监督检测，结果显示该企业三个废气排污口的二氧化硫浓度均超标。

对此，企业负责人申辩称：“我们只是一个排污行为，一次违法，不该被罚三次。”而执法人员内部也存在分歧：是按三个违法行为分别立案、分别处罚，还是认定为“同一个违法行为”从重裁量?

这一争议直击生态环境行政执法的痛点：多个排污口同时超标，究竟属于“一事”还是“数事”?

“一事”认定的复杂性

《中华人民共和国行政处罚法》第29条明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”

这一条款确立了行政处罚领域的“一事不二罚”原则。然而，法律并未对“同一个违法行为”作出明确、清晰的定义性规定。这并非立法的疏漏，而是因为“一事”的认定本身就是行政法领域最复杂的裁量命题之一。

在生态环境行政执法中，这一难题被具象化：企业设置两个或多个废气排污口，如同时超标，究竟是一个“违法排污行为”，还是多个独立的“违法排污行为”?

从文义解释角度，“排污行为”可以有不同层次的理解：从宏观层面来看，企业生产经营活动是一个整体，排污是所有生产活动的共同结果;但从微观层面来看，每个排污口可能对应不同的生产工序、不同的治理设施、不同的污染物种类，甚至可能执行不同的排放标准。

“法益”的单一性

当事人的“一个违法行为”，系指一个当事人在特定的时间、地点作出的，违反一个法律规范或同时违反多个法律规范，依法可行政处罚并适用“一事不二罚”原则的违反行政管理秩序的行为。就三个排污口同时超标而言，虽然每一个可单独构成“自然意义”上的独立违法行为，但“一个违法行为”并非指符合一个违法构成要件的行为，而是指行为主体实施的一个违反了法律规范的行为，其中的数量词“一个”修饰的是“行为”，而非其违反的“法”的数量。

从排污口的物理数量转向行为的主体意思、时空关联与规范目的细究可知，3个排污口的同时超标排放，恰恰是基于一个排污决定、在同一厂区、为达成同一生产目的而实施的单一意思活动，其在法律上应当被评价为“一个违反排污禁令的行为”，而非三个孤立行为的简单相加。申论之，“一事”的法理本质不仅在于行为的自然同一性，更在于其所侵犯的“法益”的单一性。如果一个行为或系列行为所破坏的行政法秩序是同一的，所触犯的规范所欲保护的法益是重叠的，则无论其外在动作如何复杂，均应被评价为一个违法行为。

在3个排污口同时超标的案件中，排污行为所侵犯的正是同一个“环境管理秩序”这一法益，三个超标口并未创造出三个需要分别评价的法益侵害后果。本案中的三个排污口超标，表面上挑战了直观的行为计数方式，但恰恰正是一个当事人在同一时空统合意思支配下实施的、违反同一行政法规范、侵犯同一行政法益的统一性行为。

两种特殊情形的独立认定

此外，还需注意两种特殊情形。

一是同一排污口的持续超标排放行为。与多个排污口超标不同，同一个排污口的持续超标排放，在行政处罚理论上应认定为“一个违法行为”。当事人在同一排污口持续超标，虽然时间跨度可能较长，但基于同一个排污决定、同一个治理设施故障、同一个违法故意，其行为在法律评价上具有不可分割性，应视为一个违法行为，只能处罚一次。这一结论的理论基础在于“自然的一行为”理论。同时，按照“查处行为说”，持续超标被处罚后再次超标，则构成新的违法行为，按日连续处罚制度正是建立在这一逻辑之上。

二是排污口数量本身违法——同时构成另一个独立的违法行为。实践中，部分企业擅自增设排污口，或排污口数量与排污许可证载明的数量不符，这并非仅超标排放行为，而是同时构成违反排污许可管理制度的独立违法行为。在此类案件中，无论企业增设了多少个排污口，其行为本质上是对排污许可证管理秩序的侵害——未按许可证要求设置排污口或者构成无证排污。作为不同的违法行为，对此，应与超标排放行为分别立案处罚。

从碎片化转向整体性

值得注意的是，关于超标排污违法行为个数认定的争议，有望在即将出台的生态环境法典中获得立法层面的明确回应。

《生态环境法典(草案)》(三次审议稿)第1102条规定：“违反本法规定，未按照排污许可证载明的污染物排放种类，或者超过载明的许可排放浓度、许可排放量、许可排放限值排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令限制生产、停产整治;情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。其中，污染物为工业噪声的，罚款数额为二万元以上二十万元以下。”这一立法选择体现出鲜明的价值取向：将排污行为从“分介质、分排污口”的碎片化规制，转向以排污许可证为载体的整体性规制。若该草案最终通过，未来对企业超标排污行为的处罚，将不再纠缠于“几个排污口”“几种污染物”的个数争议，而是直接以一个违法行为定性，统合裁量。

“一事”与“数事”的辨析，本质上是法治精细化命题在生态环境行政领域的具体投射。同时必须承认，生态环境行政执法的终极目标并非增加罚款数额，而是督促企业及时改正违法行为、恢复正常排污状态。这对执法部门提出了更高要求：在准确认定违法行为个数的同时，应当科学行使裁量权，综合考虑超标原因、污染物危害程度、企业整改态度等因素，使罚款数额既体现惩戒力度，又保持在比例原则的合理边界之内。

作者单位：山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队